全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。据此，国务院法制办结合国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研和论证工作，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。在此基础上，起草了《行政许可法（征求意见稿）》，于2001年7月印发各界征求意见，并几次召开国内外专家参加的讨论会。经反复研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》。该草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。

　　九届全国人大常委会第二十九次会议于2002年8月23日首次对《行政许可法（草案）》进行了审议，随后，九届全国人大常委会第三十一次会议、十届全国人大常委会第三次会议、第四次会议又进行了三次审议。2003年8月27日，《行政许可法》由十届全国人大常委会第四次会议审议通过，共8章83条，自2004年7月1日开始实施。《行政许可法》的制定历时七年，全国人大常委会先后四次审议，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常少见的。《行政许可法》制定过程中主要讨论的几个问题：

　　一、设定行政许可的事项

　　针对现实生活中行政审批泛滥的情况，起草工作中重点讨论了政府应该管哪些事情，哪些事情不应当管。对应当管的事，什么事项应当通过设定行政审批来管，什么事项不应当通过设定行政审批来管；对不应当设定行政审批的事项，在哪些领域、什么条件下采取哪些替代方式。为研究这些问题，国务院法制办研究司曾与我院《法学研究》编辑部召开“政府规制与行政审批制度改革研讨会”，为起草《行政许可法》进行了有益的学术探讨和理论准备。

　　对于哪些事项可以设定行政许可，《征求意见稿》采用了能具体列举的尽量列举，列举不完全的用兜底条款概括规定的方式。《征求意见稿》第13条规定了12种可以设定行政许可的事项。但由于这些列举并不周全，并且对列举的某些事项是否应该设定行政许可尚有不同意见，《草案》采用了对可以设定行政许可和不得设定行政许可的事项都作原则性规定的方式，不具体加以列明。在全国人大常委会审议阶段，这种概括性规定的弊端同样受到了各方面的批评，被认为含义不明，无法操作。主导的意见认为，应该明确规定不得设定行政许可的事项，除此之外的不必规定，因此应该取消《草案》第13条的规定。最终通过的《行政许可法》第12条集中规定了可以设定行政许可的六种情况，其中，除了第六种是兜底条款以外，其他五种实际上是将《草案》中行政许可的设定范围与五种不同类型的许可的适用范围进行了合并，并以5种许可的适用范围来确定行政许可的设定范围。对于哪些事项不得设定行政许可，争论与改动要小得多。在起草工作中，始终贯彻了个人自治优先、市场优先、自律机制优先与事后机制优先等原则。最终通过的《行政许可法》第13条明确规定，可以设定行政许可的事项，也并不都必须要设定行政许可。凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。

　　行政许可法第13条的规定，可以说是对近年来我国立法经验的一次科学总结，它不但对以后的行政许可设定工作具有规范意义，而且对我国整个立法工作的科学化也具有重要的指导意义。

　　二、行政许可的设定权

　　行政许可的设定权，尤其是规章的设定权，也是本次立法当中变化最大的领域之一。在国务院常务会议讨论中，针对部门规章设定许可中存在的问题，国务院取消了部门规章的许可设定权。全国人大常委会审议草案过程中，对地方政府规章的许可设定权进行了反复的讨论，最后决定从设定主体和设定时限两个方面进行限制。《行政许可法》规定，对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规、地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。同时，对于国务院可以以决定设立的行政许可，也作了一定的明确，要求除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

　　在对行政立法的许可设定权进行严格限制的同时，《征求意见稿》、《草案》以及最后通过的法律文本均对行政立法的许可规定权作了明确的规定，允许行政法规、地方性法规、规章对实施行政许可作出具体规定。

　　《行政许可法》对许可设定权的规定，尤其是对行政立法权的规范与限制，应该说超出了《行政处罚法》与《立法法》的规定，达到了近年来行政法立法的高峰。《行政许可法》的这一立法思路，必将对我国行政立法的未来发展方向，产生意义深远的影响。

　　三、行政许可的分类

　　针对实践中行政许可种类繁多，名称不一，难于辨识的现状，为规范各类行政许可的适用事项和程序，《征求意见稿》与《草案》均根据行政许可的不同性质、功能、适用条件，将行政许可分为特许、普通许可、认可、核准、登记五类，并分别规定了不同类型的行政许可的特别程序。

　　对于这五种分类，起草过程中一直存在着不同的意见。主要的反对理由有：第一，该种分类标准不统一，存在多重划分标准问题，实践中必然导致判断困难，并且可能会将非审批事项也纳入行政审批项目。第二，该种分类与行政审批制度改革中审批、核准、登记的三分法不协调，与现行法律对审批事项的规定也相去甚远。第三，该种分类方法在发达国家中难以找到类似的立法例，不符合各国对审批项目的通常分类方法。

　　最后通过的法律文本对行政许可的分类，采用了折衷的处理方法。一方面，取消了有关行政许可的分类的规定，法律中不再有特许、普通许可、认可、核准、登记等划分；另一方面，草案中对不同种类的行政许可的适用范围以及特别程序的规定依然予以完整保留，第12条有关可以设立行政许可的事项，就是根据原来的分类标准确定的。因此，从立法原意与《行政许可法》的法律结构来看，仍然隐含有对行政许可的分类处理。

（作者为《行政许可法》起草小组成员）